中国社会科学院财经战略研究院院长
何德旭
9月29日，中国社会科学院财经战略研究院院长何德旭出席“2020中国银行家论坛”并做主旨发言。由《银行家》杂志主办的中国银行家论坛已连续举办15年，本次论坛主题为 “大变局下的银行业：防风险与稳增长”。
何德旭就中小银行的风险问题进行了分析。在当前形势和环境下，中小银行的信用风险、流动性风险值得高度关注。要防控中小银行的风险，必须把中小银行的治理放在更加重要的地位，一是完善公司治理，按照监管穿透的原则，进一步查实清理中小银行在公司治理方面的问题，二是进一步完善和疏通中小银行的资本补充机制，拓宽中小银行资本补充渠道和来源。
以下为嘉宾发言全文
2020中国银行家论坛的主题是“大变局下的银行业：防风险与稳增长”。这个选题非常重要，非常有价值。既是我国银行业当前面临的难题，也是我国银行业必须达到的目标。
围绕这一选题，我想就中小银行的风险及防控问题谈谈认识和思考。
受全球疫情冲击、世界经济严重衰退、产业链供应链循环受阻、国际贸易投资萎缩、大宗商品市场动荡、国内经济下行以及经济结构调整等的影响，我国金融领域风险有所积聚，这已经成为大家的共识。因此，切实增强金融风险防范意识，未雨绸缪，密切监测，准确预判，加强金融风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线，就成为一项重要而紧迫的任务。
目前，我国有4000多家中小银行，资产总额约占到整个银行体系的1/4，是我国银行体系不可或缺的重要组成部分。长期以来，中小银行在支持地方经济发展，服务民营企业、小微企业、三农等方面发挥了极为重要的作用。然而，不容回避的现实是，中小银行面临着比大银行更为严峻的风险考验。
中小银行面临新的形势
当前和今后一个时期，我国中小银行面临着不同于以往的新的形势和环境。
作为中小银行发展基础的实体经济的下行压力明显加大、持续加大。与过去几十年中国经济长期高速增长相比，我国经济增长出现了显著下行趋势，需要付出巨大的代价来保增长、稳增长。受疫情的影响，企业外部经营环境发生了巨大变化，企业尤其是大量的小微企业、民营企业正常生产经营秩序被打乱，上下游供应链受到冲击，营业收入和现金流减少，效益大幅下滑，经营压力明显加大。尤其是餐饮、酒店、旅游、批发零售、文化体育、交通、低端制造业等行业受冲击最大，受全球疫情大流行影响，产业链、供应链出现断裂风险，部分企业出口受阻，部分企业关键零部件进口受阻，疫情对企业经营影响面进一步扩大。而这些中小企业多是中小商业银行的基本客户，中小企业收入大幅减少，盈利能力下降，还款能力减弱，势必导致后续中小银行不良资产增加、资产质量下降。这也就是说，经济下行压力加大，部分风险会加速暴露并传导至中小银行。企业不好，中小银行不可能独善其身。经济增长动能偏弱，外部环境恶化，下行压力逐步凸显，企业经营难度与风险加大，作为主要服务中小微企业的中小银行，必然会受到冲击和影响。
随着中国金融对外开放的日益扩大，中小银行更容易受到外部市场、外部环境的影响和冲击。2018年以来，我国在金融开放方面出台了多项举措，开放的速度明显加快、开放的力度明显加大、开放的领域明显扩大。与此同时，外部政治、经济、社会环境发生了巨大的变化，中小银行面临的不确定性、不稳定性明显增加。由此带来的难题，既包括我国中小银行的管理能力和水平是否能够达到保障自身安全的需要，也包括国际市场的波动和发达国家的财政货币政策变化都可能对我国中小银行造成影响和冲击。
新冠疫情对实体经济、对投资者和消费者信心、对市场预期等方方面面的影响与冲击，会直接传导中小银行风险和加大风险，导致中小银行风险防控面临更加复杂、更加艰难的局面。
值得关注的中小银行风险
在疫情冲击、国内经济金融结构性矛盾日益凸显的背景下，由于人才、技术、能力、内部管理等多方面的不足，中小银行出现了明显的风险集聚。去年平稳有序处置的包商银行暴露的严重信用风险、锦州银行出现的流动性风险以及100多家农村合作金融机构面临的高风险等等，就是典型的例子。经过处置，稳妥化解了中小银行局部性、结构性风险，强化了市场纪律，防范了风险的蔓延。
这里有两个问题值得注意，其一是中小银行风险在一些区域具有一定的普遍性。在2020年上半年的地方审计中，多个省市的审计报告中，都提到了中小银行不容忽视的风险隐患问题，包括部分中小行不良率偏高甚至突破5%的“监管红线”、股权管理制度执行乏力、贷款投放不合规等问题。比如，湖南省对8家农村商业银行运营情况实施了审计后发现，5家农村商业银行不良贷款率超过5%，5家农村商业银行资本充足率均低于10.5%，6家农村商业银行拨备覆盖率低于150%，6家农村商业银行将数亿元不良贷款违规转为正常贷款等。再比如，西部地区高风险中小银行占比高于全国平均水平，西部地区中小银行风险更加值得关注。其二是中小银行风险暴露有一个滞后期，包括疫情冲击在内的影响可能在随后的一个时期才能逐步显现。银保监会郭树清主席前不久发表文章就指出，由于金融财务反应存在时滞，目前的资产分类尚未准确反映真实风险，银行即期账面利润具有较大虚增成分，这种情况不会持久，不良资产将陆续暴露。因此，虽然中小银行整体运行平稳，流动性充裕，总体上风险可控，但2020年以来，中小银行信贷资产质量承压，盈利增速持续性受影响，风险持续积聚，风险处置任务较重，一些中小银行在经营业绩、资产质量和资本补充方面面临着较大的压力。
具体而言，从信用风险来看，据银保监会公布的数据，城商行的不良贷款率从2018年第一季度的1.53%上升到2019年第四季度的2.32%；农商行的不良贷款率从2018年第一季度的3.26%上升到2019年第四季度的3.9%。截至2020年一季度末，全国134家城商行资产总额38.1万亿元，负债总额35.3万亿元，不良贷款率2.49%，拨备覆盖率147.65%，资本充足率12.65%。农村中小银行机构资产总额39.1万亿元，负债总额36万亿元，不良贷款率4.9%，拨备覆盖率107.4%，资本充足率12.2%。由此可以看出，近年来，我国城商行、农商行为代表的中小银行不良贷款额、不良贷款率总体都呈上升趋势，在银行业金融机构的占比也不断上升。如果再加上城商行、农商行近两年呆账核销、打包处置的不良资产，那么其不良贷款率会更高。特别是，城商行、农商行还存在大量的贷款以新还旧情况，还存在大量的逾期贷款、关注类贷款以及资产质量向下迁移的情况，这就在一定程度上掩盖了真实的不良贷款率，掩盖了真实的资产质量状况。可以说，本来就存在较大不良资产暴露风险压力的中小银行，疫情的冲击使其风险雪上加霜，中小银行处境更加艰难，面临的系统性、区域性风险更大，有效防控的难度也加大。
再从流动性风险来看，长期以来，受发展规模与发展阶段的影响，大部分中小银行的风险管理主要集中在信用风险的管控上，流动性风险的管控意识和重视程度不足。中小银行过于注重规模增长，过于注重“盈利性”，将利差收入作为主要的收入来源，走了一条粗放经营的发展道路。为了追求资产的高收益，相当一部分中小银行在资产配置方面，存在着流动性较高的短期性票据等配置较少，而期限较长、流动性较低的贷款配置过高，且尤其偏爱中长期贷款的现象。由于中小银行盲目追求贷款上的“高收益”，也就产生了盲目降低贷款准入“门槛”、贷款“三查”审慎性不足等现象，这样，在放大信贷风险的同时，也为流动性风险的产生埋下了隐患。还有，中小银行往往通过“短借长贷”来获取更大的利差，盲目追求高收益而使中长期贷款占比上升，这样，存款期限短期化、贷款期限长期化的现象就更为突出，导致中小银行负债的流动性高于资产的流动性，从而增加了流动性需求的不确定性，产生了负债和资产的期限不匹配引起的流动性缺口，期限错配凸显，中小银行由此带来相应的流动性风险。值得注意的是，流动性风险属于一种综合性风险，是中小银行所有风险的最终表现，如果其他各类风险控制不到位，经过一个时期的累积，最终也会以流动性风险的形式表现出来。
从目前的情况来看，我国中小银行的流动性风险虽然总体可控，尚未发生较大规模的挤兑事件，但区域性、单个机构的流动性风险也不容忽视。一般而言，中小银行自身资金腾挪空间较小，国债、金融债等高流动性资产占比低，贷款期限长，负债类资金中一般性存款占比低，同业拆借资金多，遇到存款或理财产品集中到期、重点客户违约、资产质量大幅下滑等，都会带来较大的流动性风险。以城商行、农商行为代表的中小银行，受区域经济环境、企业经营效益、行业变化等影响更为直接，更容易出现流动性风险。值得注意的一个现象是，作为市场参与主体的大型银行金融机构出于自身避险需要，特别是担心中小银行风险传染，都会减少对中小商业银行的资金拆借，减少对中小银行同业票据、债券等产品的投资，这将直接加大中小商业银行资金流动性压力。一旦大额债券资产违约或信贷资产质量恶化，市场上流动性补充不足，将会快速恶化中小银行的风险。
除了信用风险、流动性风险以外，中小银行还有其他一些风险也值得关注。比如，随着2018年来银行业市场乱象整治力度的加大，城商行、农商行信用风险下的操作风险也不断显现。由于内控管理薄弱，贷款“三查”形同虚设，业务发展盲目激进，2017年以来，中小银行大量违规经营、违规担保、违规票据、虚假黄金质押等案件受到银监会处罚。中小银行违规操作主要集中在信贷业务、票据业务、资管业务、理财业务、支付结算业务等业务。信贷业务违规主要是贷前调查不实、贷中违规授信、违规发放贷款、贷后管理流于形式，贷款全流程存在内控缺陷与管理漏洞。相关案例显示，近几年，城商行、农商行案件数量、案件金额都呈明显上升趋势，属于案发重灾区。从业人员单独作案或与社会不法分子内外勾结，主要是侵占银行或客户资金、违规对外担保、违规销售理财产品、违法放贷、违规出具票据等。
必须从根本上强化中小银行治理以防控风险
2020年是打好防范化解重大金融风险攻坚战的收官之年，面对新冠疫情的冲击，面对国际经济金融环境的深刻变化，在有效支持实体经济的前提下，统筹兼顾好中小银行风险防控也至关重要。必须按照中央“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，强化中小银行治理，提高中小银行治理水平和能力，妥善化解中小银行风险。
中小银行治理的内涵非常丰富，主要强调的是通过健全相关法律制度规则来规范和约束中小银行的经营管理行为，达到防范中小银行风险、实现中小银行稳健持续发展的目的。
从中小银行已经暴露出来的风险来看，规模无序扩张、股权结构分散、资产结构失衡等等，从根本上说，都是中小银行治理存在缺陷导致的。这就需要大力推进中小银行治理体系和治理能力的建设，奠定中小银行风险防控的坚实根基。
完善公司治理。我们看到，相当一部分中小银行公司治理存在缺陷。部分中小银行股权结构不合理，股东持股比例分散，还存在股东资质不合规、股权管理不到位，关联交易、利益输送，信息披露不充分等问题。银保监会负责人前不久就在《中国金融》撰文指出：“少数股东动机不纯、利益诉求不当，通过股权代持、抽屉协议或者隐瞒关联关系等不当手段控制机构，直接操纵经营，个别股东甚至违规大肆套取银行资金，把银行变成自己的‘提款机’。”针对这些问题，必须健全中小银行治理机制，健全“三会一层”并强化“三会一层”以及董事、监事和高管的履职评估和问责。要优化股权结构，严格审核股东资质，强化对股东特别是实际控制人“穿透式”监管，规范股东行为，依法整治违规占用银行资金、非法获取银行股权、股权代持以及使用不正当手段操纵银行经营管理的行为。对于履职不到位的情况，严肃追究责任；还可以实行薪酬延期支付、追索扣回，强化激励和约束机制。2020年8月28日，银保监会印发了《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020-2022年）》，2020年起深入整治股权与关联交易乱象，将股权和关联交易专项整治工作放在突出位置。按照穿透原则进一步排查整治虚假注资、循环注资、隐形股东、违规代持、违规一致行动人、股东不当干预、向股东输送利益等深层次高风险问题。通过这些举措，中小银行公司治理方面的问题有望得到解决。
进一步完善和疏通中小银行资本补充机制，拓宽中小银行资本补充渠道和来源。有必要鼓励地方政府、股东企业、社会资本注入中小银行，分类支持中小银行发行债券补充资本，形成较为稳定的中小银行资本补充、资本约束机制。银保监会数据显示，截至2020年二季度末，城商行和农商行的资本充足率分别为12.56%和12.23%，较之前均有所下降。针对中小银行资本不足的问题，国务院金融稳定委员会高度重视，在去年的第七、八、九次会议上，都提出鼓励银行利用更多创新型工具多渠道补充资本；要加快构建商业银行资本补充长效机制，丰富银行补充资本的资金来源渠道；要深化中小银行改革，完善银行补充资本的市场环境和配套政策，健全可持续的资本补充体制机制，健全适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系，从根源上解决中小银行发展的体制机制问题。为了促进中小银行补充资本，监管部门推出了多项政策，包括商业银行获批发行无固定期限资本债券；允许保险机构投资符合条件的银行二级资本债券和无固定期限资本债券等。通过这样一些举措，可以极大地增强中小银行的资本实力，从而增强中小银行抗风险能力。
要建立更为严格的监管处罚机制。对于存在较大内控缺陷、基础管理薄弱甚至违规经营的中小银行，除给以严格的监管处罚外，还要限制其相关业务或全部业务规模增长，督促其从根本上破除重规模、轻质量的发展模式，控制存量风险，改进内部管理，夯实后续发展基础。还要加强人才的培养与选拔，切实解决目前中小银行人才严重不足、内部控制体系不健全、风险管理能力弱的问题。另外，建立薪酬延期及追索机制，对于发生重大风险的中小银行管理层及相关岗位人员，除追究相关领导责任、管理责任外，还要建立绩效工资追索机制，形成较强的个人利益约束；同时建立薪酬延期支付制度，将绩效薪酬真正与信贷资产质量、风险损失挂钩，夯实责任约束，限制中小银行盲目业务扩张的冲动。
