人工智能已成为全球竞争的焦点，为抢抓这一重要战略机遇，欧洲各国纷纷出台相关战略推动人工智能的发展。本文评估了欧洲在全球人工智能竞争中的地位，比较了欧洲各国人工智能战略，并讨论了欧盟层面的相关政策和计划。
一、欧洲在全球人工智能竞争中的地位
人工智能全球竞争态势日趋激烈，国家之间的人工智能竞争力可通过市场份额、投资水平、创新能力以及道德监管力度来衡量。总体而言，欧洲在人工智能竞争力的许多关键方面落后于中美等国，但在道德监管方法上处于领先位置。
市场份额。以人工智能初创企业数量作为衡量标准，2018年一项研究指出，全球排名前三的国家依次为美国、中国和以色列，分别拥有1393家（40%）、383家（11%）、362家（11%）人工智能初创企业；四个欧洲国家跻身前十，分别是英国（第四位）、法国（第七位）、德国（第八位）、瑞典（第十位）。但总体而言，欧洲仅次于美国，共拥有769家人工智能初创企业（占全球总数的22%）。这表明，虽然欧洲单个国家缺乏全球竞争力，但若欧洲加强其数字单一市场，将有望成为人工智能主要参与者。
投资水平。尽管自2008年以来持续增长，欧洲在人工智能领域的私人投资仍落后于美国和中国。2016年，欧洲在投资基金上的投入仅为24~32元资金，而亚洲、北美的投资额分别为65~97元、121~186元。过去十年中，私募股权和风险投资公司占欧洲人工智能相关交易量的75%。此外，英国、法国和德国吸引了人工智能公司的大部分投资，证明欧洲人工智能发展极不平衡。
创新能力。欧洲在创新方面的表现不断提高，根据2020年版《欧洲创新记分牌》，2020年欧盟整体创新绩效有所提升，与2019年相比，25个欧盟国家的创新绩效有所改善，其他绩效较低国家也有较大进步。自2012年以来，欧盟的平均创新绩效提高了近9个百分点，甚至在2019年首次超过美国。与全球竞争对手相比，欧盟的平均创新水平领先于美国、中国、巴西等国，但落后于加拿大、韩国、澳大利亚和日本。
道德监管。在人工智能监管和伦理方面，欧洲的表现优于其他国家和地区，注重探讨人工智能的法律、伦理和责任问题。欧洲早期对负责任和安全人工智能的关注，增加了其在制定道德监管标准方面的优势，其《人工智能白皮书》及其未来所有立法，都可能影响全球人工智能道德监管辩论，尤其是欧盟在数据隐私法规方面的经验，如《通用数据保护条例》（GDPR）等，可为新兴技术建立全球规范。此外，欧洲更容易接受尊重消费者基本权利的人工智能技术，随着全球标准的实现，这类技术有望迅速投入应用，给欧洲带来先行者优势，尤其是医疗、交通、能源等高风险应用领域。
二、欧洲各国在人工智能方面的战略及举措
为应对人工智能带来的挑战，法国、英国、德国、瑞典、芬兰、爱沙尼亚等欧洲国家纷纷制定人工智能战略，寻求以有益于社会的、合乎道德的方式推动人工智能发展。
（一）法国
2018年，法国政府发布《有意义的人工智能：走向法国和欧洲的战略》报告，首次明确了法国对待人工智能的态度，其文件标题中使用了“欧洲”一词，强调有必要将欧洲数据生态系统视为相关国家的共同利益，引入“产生、共享和管理数据”的新方法。同年3月，总统马克龙公布《法国人工智能发展战略》，宣布未来五年投资15元用于人工智能研发，强调在这一领域引领“欧洲之路”。该战略的四大重点为：一是加强生态系统建设以吸引最优秀的人才；二是制定开放的数据政策；三是建立支持新兴人工智能企业的监管框架；四是制定符合道德规范和可接受的人工智能法规。该战略还强调与人工智能相关的伦理考虑以及包容性和多样性等。
目前，法国在人工智能方面的努力初显成效。一份报告称，截至2019年底，法国已为人工智能初创企业筹集12亿美元，超过英国，成为欧洲人工智能融资领域的领跑者。此外，英国脱欧后，法国有望成为科技公司在欧洲的首选目的地，谷歌、Facebook、IBM、三星和微软等公司均已在巴黎开设或计划成立人工智能研究中心。
（二）英国
自2016年以来，英国陆续发布《机器人技术和人工智能》《人工智能：未来决策的机会与影响》《在英国发展人工智能》等战略文件，出台速度快、节奏紧凑且面面俱到，彰显出英国对引领人工智能未来发展的雄心和期待。2018年4月，英政府宣布投资10亿英镑用于其“人工智能行业协议”，该协议提出了人工智能发展愿景，即通过促进公私领域人工智能研发，投资科学、技术、工程和数学（STEM）教育，改善数字基础设施，培养人工智能人才，加强数字能力等，推动英国成为全球人工智能中心，提高各行业生产力，并建立英国在数据安全和道德伦理等方面的全球领导力。
英国人工智能战略确定了国家优势，并列出需要进行针对性投资的领域，但这些投资缺乏明确的时间规划。此外，若英国脱欧后无法与欧盟达成关系协议，可能导致国际科技公司从伦敦迁往欧洲其他地区，英国不仅失去欧盟研究资金和人才，还有可能失去获取欧洲数据资源的机会。
（三）德国
2018年11月，德国联邦政府通过了《人工智能战略》，正式将人工智能提升至国家战略高度，并提出3个目标：一是将德国和欧洲打造成人工智能的领先基地；二是合理及负责任地开发和使用人工智能；三是在伦理、法律、文化和制度等多个方面加强社会对话与引导。根据该战略，德国政府将在2025年前拨款30元支持人工智能的研究和产业升级。2020年12月，德国根据近些年形势变化及新冠疫情的现实需求对其《人工智能战略》进行修订，将对人工智能的资助从30元增加到50元。新版《人工智能战略》强调基础研究、转化与应用、监管框架等，并包括可持续性、环境与气候保护、抗击流行病等重点议题。
德国致力于负责任地开发和使用人工智能，旨在通过促进创新技术向工业应用转化来扩大经济优势。此外，德国为人工智能研发分配了相较于其他欧洲国家更多的资金，并将研究重点放在技术研究和转化等方面。
（四）瑞典
2018年5月，瑞典发布《国家人工智能方法》，阐述了该国人工智能目标，包括制定安全、可持续和合乎道德的人工智能标准和原则，改善数字基础设施，增加数据获取渠道，以及在欧盟发挥积极作用等。该战略指出瑞典缺乏人工智能专业人才，强调在合乎道德、可靠、安全和透明的法律框架内加强人工智能的基础研究和应用研究。此后，瑞典政府采取若干针对性举措，并取得良好进展。例如，自2018年5月以来，政府已向数所大学投资约370万欧元，帮助培养人工智能专业人才；在哥德堡的林德霍尔曼科技园建立国家人工智能中心，以促进公私合作、加强瑞典公司的科技实力等。
（五）芬兰
芬兰人工智能国家战略突出强调加大投资，培养、保留和吸引人工智能人才。其在人工智能领域保持全球竞争力的举措是对公民进行培训，全面科普人工智能技术对社会的潜在影响。为此，芬兰开发了免费的、首创的在线课程，面向所有公民开放，旨在提高其人工智能素养。未来，芬兰计划向所有欧盟公民免费提供人工智能在线课程。芬兰政府打算采取进一步措施来推动人工智能发展，包括制定中小企业参与计划，与爱沙尼亚、瑞典等合作，组建欧洲顶尖的人工智能测试实验室等。
（六）爱沙尼亚
爱沙尼亚是电子政务的先驱，也是世界上数字化程度最高的国家之一，技术基础雄厚，拥有诸多独角兽创业公司或估值超过10亿美元的私有公司，如Skype、Playtech、Bolt等。在《2019年克拉特报告》中，相关专家评估了公私部门就人工智能开展合作的方式，为《短期（2019~2021）人工智能国家战略》提供了依据。爱沙尼亚政府计划至少投资1000万欧元实施上述战略，并根据其实施经验和教训制定长期规划。爱沙尼亚人工智能战略强调增加公共部门投资和研发，促进可信任人工智能的发展，其在公共部门应用人工智能解决方案的目标是“增加以用户为中心的服务，改善数据分析过程，提高国家工作效率”。自2019年10月以来，爱沙尼亚在全国的公共部门至少部署了23个人工智能解决方案，目标是至2020年底拥有至少50个人工智能应用案例。
（七）其他国家
近期发布人工智能战略的其他欧洲国家包括奥地利、比利时、丹麦、意大利、立陶宛、卢森堡、马耳他、挪威、波兰、葡萄牙和西班牙。此外，奥地利、爱尔兰和意大利已建立国家人工智能工作组。葡萄牙、罗马尼亚和西班牙已将人工智能纳入其国家数字化战略。这些倡议大多强调加强作为人工智能基础的国家研究，建立人工智能中心，致力于支持工业界和中小企业，改善公众、行业从业者和公共部门之间的数据共享等。
三、欧盟对人工智能的态度
除国家层面的努力外，欧盟近年来还制定政策、提供融资机会，以推进欧洲人工智能的发展。
（一）欧盟资助人工智能研发
欧盟发挥作用的主要途径之一是其融资机制，作为《2021.2027年多年期财政框架》的一部分，欧盟委员会提出“数字欧洲计划”，意味着将92元投资于高性能计算、人工智能、网络安全和高级数字技能等。2004年以来，人工智能已被纳入欧盟研发预算，重点关注机器人，2014~2020年，机器人技术的投资增加了7元。此外，欧盟机器人研发计划也获得了21元的私人投资。
2014~2017年，欧盟在“地平线2020”多年研发资助计划下，向人工智能相关研究投资了约11元。在后续的“地平线欧洲”项目下，欧盟委员会提议投资1000元用于研发和创新，以加强欧盟的科技优势、提高创新能力和就业水平、增强全球竞争力、维持欧洲的社会经济模式和价值观。新成立的欧盟委员会已将投资人工智能作为其加强欧盟数字主权举措的一部分。
2019年11月，欧洲投资基金和欧盟委员会宣布推出一项新的人工智能和区块链投资计划，承诺在2020年提供1元资金用于支持人工智能初创企业。该基金通过向初创公司提供股权和资助，寻求缩小欧盟面临的投资差距。2021年该基金可能继续提供35元的投资资金，用于投资早期技术以鼓励创新。2020年12月，欧洲投资银行集团宣布一项新融资工具，与欧洲投资基金及私人投资者合作，为欧洲从事人工智能系统研发的公司提供1.5元资金，以弥补欧洲人工智能领域数十元的资金缺口。
欧盟《人工智能白皮书》指出，2017~2019年，欧盟用于人工智能的研发资金上升至15元，与前一阶段相比增长了70%，但它同样指出，欧洲在研究和创新方面的投资相较于世界其他地区仍略显不足。
（二）欧盟委员会不断发展的方法
除为研发提供资金外，欧盟委员会还寻求以其他方式推动人工智能的发展。
制定政策文件。2018年4月，欧盟24个成员国和挪威就“人工智能合作宣言”达成共识。此后其他欧盟成员国和英国也签署了这项声明。这份没有约束力的声明呼吁“欧洲在人工智能问题上采取全面综合的方法”。2018年4月，欧盟委员会通过《人工智能通讯》，阐述了欧盟对待人工智能的方法，重点关注人工智能伦理，旨在提高欧盟的技术及工业能力，为欧洲应对人工智能带来的社会、经济变化做好准备，并建立适当的道德和法律框架。2019年4月，欧盟委员会发布《人工智能道德准则》，指出所有人工智能应用程序应遵守七项要求，方可视为可信任，包括人的能动性和监督，技术稳健性和安全性，隐私和数据治理，透明度，多样性、非歧视和公平性，社会和环境福祉以及问责制。2020年2月，欧盟委员会发布了《人工智能白皮书欧洲追求卓越和信任的策略》《欧洲数据战略》和《塑造欧洲数字化未来》三份政策文件，作为“塑造欧洲数字未来”战略的一部分。
成立人工智能高级专家组。2018年6月，欧盟委员会成立人工智能高级专家组，该小组由来自学术界、商业界等52名人工智能专家组成，就人工智能战略的实施向欧盟委员会提供咨询。2019年4月，人工智能专家组发布《人工智能道德准则》，同年6月，发布《可信任人工智能的政策和投资建议》，提出33项建议，致力于改变监管和投资环境，引导人工智能技术向可持续、值得信赖的方向发展。
启动人工智能相关计划。2018年12月，欧盟委员会发布“人工智能协调计划”，强调欧洲各方在关键领域加强合作的必要性，鼓励加大对创新型中小企业的投资力度，构建欧洲人工智能数据平台，制定道德准则同时确保建立有助于创新的法律框架以及处理与人工智能应用有关的安全问题等。2019年1月，欧盟启动“欧洲联盟人工智能”（AI4EU）项目，汇集了21个国家的79家顶级研究机构、中小企业和大型企业，旨在促进欧洲人工智能生态系统建设，为人工智能技术潜在用户提供服务和支持。该项目耗资2000万欧元，持续三年，试图在欧洲建立集人工智能知识、工具和研究资源于一体的网络平台。
四、特点分析
一是欧洲数字市场分化。目前，欧洲部分国家尚未制定人工智能战略，另一些国家已全面实施人工智能计划，人工智能发展水平各不相同，北欧国家普遍处于领先地位，而南欧和东欧国家则趋向于落后。此外，欧洲各国政府推出各自的人工智能战略及方法，大多数未经协商，加之欧洲的信息技术资产分散在不同国家，使得欧洲各国难以发挥共同优势、吸引人才资本和外部投资，从而缺乏全球竞争力。因此，尽管欧洲拥有强大的工业基储较高的科研水平，但其在人工智能方面的表现远未达到应有水平。
二是英国脱欧可能会对欧洲人工智能发展造成影响。英国人工智能研究在全球颇具影响。伦敦是欧洲最重要的人工智能中心，初创企业密度较高，拥有1000余家人工智能公司、35个科技中心，以及阿兰图灵研究所等著名人工智能研究中心。在欧洲加强数字单一市场建设时，英国脱欧意味着一个重要的欧洲国家正在朝不同方向发展，可能会对欧洲数字单一市场建设产生长期影响，减缓欧洲在人工智能方面集体进步。
三是欧洲积极寻求人工智能监管方面的先发优势。与其他国家/地区战略最大区别在于，欧洲战略高度关注道德、可信任、可持续发展以及人工智能系统的应用。欧盟层面及国家层面的举措也反映出欧洲发展“以人为中心”的人工智能并成为该领域领导者的愿望。可信赖人工智能奠定了欧洲建立和使用人工智能道德准则的基础，可能成为欧盟战略领先世界的关键。作为欧盟委员会道德准则的一部分，为欧洲诸多人工智能公司建立合规制度，将有助于推广欧盟人工智能开发和使用的规范。
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来源 | 新美国安全中心
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作者 | 蔡文蓉
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